电力体制改革历程能源专题国际能源网

专题介绍

Special Topic

作为国民经济的晴雨表，电力行业是国民经济和社会发展的基础产业和重要保障。然而，事物的发展不会一帆风顺，总会遇到不同的问题。尤其是自改革开放以来，为了解决不同阶段出现的问题，我国电力体制经历了多轮改革。从传统国家主导的垂直一体化体制到市场化改革，中国电力行业走过了漫长的四十年。

我国电力体制改革历程

Reform process

第一阶段：1978年—1996年（探索阶段）

改革背景：

改革开放初期，经济发展提速，用电需求量大增，面临最严峻的问题是电力短缺和资金不足。传统的电力体制（国家独资办电计划管理体制）已不能适应国民经济改革新形势的需求。

1978年底，我国发电装机容量为5712万千瓦，发电量为2565.5亿千瓦时，人均装机容量和人均发电量还不足0.06千瓦和270千瓦时。

改革措施：

1985年5月，国务院颁布《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，拉开电力改革的帷幕。采用“集资办电”方式，鼓励地方、部门和企业投资、合理利用外资，拓宽了资金渠道。同时按照“还本付息”的原则核定电价水平，打破了单一的定价模式，培育了按照市场规律定价的机制。

改革影响：

由于管理体制上实行省为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业的准入监管和价格监管，同时对地方政府适当放权，这激活了市场，但也为后期电厂大兴建设无法统一调度的局面埋下了隐患。一时之间，大大小小的电力公司都办起来了，电厂各自经营，国家无法统一调度。

第二阶段：1997年—2001年（政企分开）

改革背景：

1987年7月，“全国电力体制改革座谈会”上提出“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的“二十字方针”和“因地因网制宜”的电力改革与发展方针。 1988年，水电部被撤销，成立了能源部，并建立中国电力企业联合会。

1993年1月，经国务院同意，能源部将电力联合公司改组为电力集团公司，组建了华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团，且允许高耗能企业建自备电厂，自发自用。由于大量资金涌入电力领域，地方政府、民资、外资等，电源建设发展一日千里。到了90年代中后期，电力开始供应过剩。企业与企业之间，中央与地方之间矛盾凸显。

改革措施：

改革影响：

1997年—2001年期间，电力管理体制实行了以政企分开、公司化改组为主要原则的改革，电力改革解决了电力体制政企不分的问题，让电力工业进入市场经济的轨道，但国家电力公司仍保持了垂直一体化的经营方式，既是电网的运营者，也是电厂的经营者。

第三阶段：2002—2012年（厂网分开、政监分离阶段）

改革背景：

电力产能过剩之后多方内卷导致资源浪费，“二滩弃水事件”成为导火索。

二滩水电站总投资200多亿元，耗时11年建成，于1987年立项，1998年建设完工开始发电。

投产两年，二滩累计亏损已达12.5亿元。究其原因：

首先，电价太高。当时在我国各地的电网是独立的，每个电厂的出厂电价都是根据自身的生产成本再往上适当浮动一些就成了最终的出厂电价。二滩水电站的上网电价为0.45元每千瓦时。而当时的全国平均出厂电价才0.25元每千瓦时。甚至全国居民平均到户的电价也才0.45元每千瓦时。这样高的出厂电价，让二滩的电根本卖不出去。

电改前后的电价体系

其次，成本高企。为什么售电价格如此之高？二滩水电站的总投资360亿元中有350多亿都是来自世界银行的贷款，并且当时约定的贷款年限是15年，这就导致二滩每年的还本付息压力特别大，为了维持正常还款，二滩不得已将电价定成这样。

此外，二滩立项时，四川和重庆缺电严重（两家一个电网），根据最初规划，二滩建成后，三分之二电量送重庆，三分之一电量送四川。然而，重庆在1997 年直辖，加之川渝两地当时有不少电力项目上马，二滩水电站建成后，需求减弱。而各省电网互为独立，都愿意先用本省的电，当时市场一边用煤发电，一边建好了水电站白白把水放掉。这与当时“厂网不分”的电力管理体制具有很大关联性。

改革措施：

改革影响：

这一阶段的电力体制改革，破除了独家办电的体制束缚，从根本上改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，促进了电力行业快速发展，提高了电力普遍服务水平，初步建立了电力市场主体多元化竞争机制，推进了大用户与发电企业直接交易、跨省区电能交易，电力市场化交易取得重要进展，电价形成机制逐步完善，构建了电力监管体制，电力行业监管积累了重要经验，为新一轮电力体制改革奠定了基础。

第四阶段：2013年至今（新时代政监合一、简政放权与市场化改革阶段）

改革背景：

2012年11月，党的十八大召开，中国特色社会主义进入新时代。

改革措施：

回眸四十年来我国的电力改革进程，主要呈现出“三多两少一体化”的特点：

1.针对电力企业的改革多。着力点放在电力企业拆分重组上；有关改革措施的政策文件多，主要以文件形式出台改革措施和推进实施；产业技术领域和“点式改革”措施多，改革注重电力工业技术创新发展，全行业系统性的“链式改革”不强。

2.政府自身改革少。电力行业管理机构多头管理，协同度不高；配套法律制度建设措施少，立法和电力改革决策的衔接度不高，相关法律法规立、改、废工作滞后。

3.电网一体化管理。基于我国的现实国情和电力工业历史沿革，坚持电网统一管理和统一调度，统筹协同，有利于促进全国区域经济协调平衡发展，及时有效处置电网事故，是保持电网长期安全稳定运行的独特体制优势。

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